A DISTRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADES ENTRE UNIÃO, ESTADOS E MUNICÍPIOS

Por HAMILTON GONDIM

Coluna Mundo em Transformação


A característica básica dos bens e serviços públicos é a externalidade gerada pelo seu consumo. Se um determinado bem tiver características de consumo coletivo, isto é, que ao ser consumido por um indivíduo, for impossível estabelecer-se barreiras para que outros não usufruam dos benefícios advindos desse consumo, diz-se que existem externalidades no consumo desse bem e, nesse caso, os mecanismos de mercado não seriam suficientes para garantir alocação eficiente de recursos para provisão desse bem. Isto porque cada consumidor seria induzido a não revelar suas próprias preferências na esperança de usufruir dos benefícios advindos do consumo desse bem, por outro indivíduo (efeito “carona”). Bens com essas características de externalidades no consumo, são chamados simplesmente de bens públicos.


É ponto pacífico que cabe ao governo estabelecer as prioridades para a provisão dos bens públicos de sorte a atender os verdadeiros anseios da sociedade. As decisões do governo recaem em ações que definem quais, em que quantidades e para quem os bens e serviços públicos e semi-públicos devem ser ofertados.


Na medida em que se reconhecem os benefícios coletivos provenientes do consumo de um bem ou serviço público ou semi-público, há necessidade de que a coletividade assuma, pelo menos em parte, os custos envolvidos com a provisão desse bem ou serviço, a fim de que se obtenha volumes condizentes com os benefícios esperados pela coletividade. Assim acontece até mesmo em um edifício residencial (por exemplo), em que despesas tais como manutenção de elevadores e limpezas de locais de uso coletivo são de responsabilidade do condomínio, isto é, de todos os moradores.


Portanto, sem se considerar as questões redistributivas e outros julgamentos de valor, em termos ideais, seria justo que existisse um sistema tributário suficientemente flexível, de tal sorte que a própria coletividade que se beneficiasse com as externalidades geradas pela provisão do bem público assumisse todos os custos envolvidos. Não há dúvida de que a abrangência das externalidades geradas deva ser o critério básico para que se determine o quadro de competência intergovernamental. Assim, a responsabilidade pela provisão de um determinado bem ou serviço público deveria ser do nível governamental que fosse diretamente responsável, política e administrativamente, pela área geográfica em que está restrita a externalidade provocada pelo seu consumo. Nesse caso, o nível de governo que possuísse exatamente a abrangência da coletividade beneficiada seria responsável pela coleta das contribuições e pela provisão desse bem público.


A existência de diferentes níveis de governo com certa autonomia, característica básica de um sistema federativo (como o brasileiro), constitui-se, sem dúvida, num importante mecanismo de racionalização no processo de provisão dos bens públicos, desde que seja claramente definida a distribuição de responsabilidade intergovernamental no tocante aos bens e serviços a serem providos pelo setor público.


A inexistência de um quadro definidor de responsabilidade entre as esferas de governo, além de ampliar as naturais ineficiências da ação governamental cria uma situação que, se por um lado torna difícil identificar a insuficiência de recursos em um certo nível de governo, por outro lado propicia aos governos estadual e municipal uma atitude de descompromisso com relação à responsabilidade direta pela provisão de qualquer bem ou serviço público, em particular. Nessa situação, o governo local pode engajar-se na provisão de bens públicos sofisticados e não essenciais (que lhe proporcionem maior visibilidade), e que deveriam estar sob a responsabilidade de outro nível de governo, não atendendo adequadamente à população local com bens e serviços públicos mais simples e mais diretamente relacionados às suas necessidades básicas. Esse é o caso de alguns Estados e Municípios brasileiros que, mesmo possuindo grande quantidade de suas crianças e pré-adolescentes em idade escolar (6 a 14 anos) fora da escola do ensino fundamental, resolveram, autonomamente, engajar-se na provisão de educação superior criando suas universidades estaduais e municipais, utilizando-se dos escassos recursos públicos disponíveis. Como então dizer que esses níveis de governo não possuem recursos suficientes para oferecer escolas do ensino fundamental a todas as suas crianças e pré-adolescentes?


Um outro aspecto decorrente da indefinição do quadro de competência é que a população local não identificando qual o nível de governo que possui a competência pela provisão adequada de determinado bem ou serviço público, não saberá a quem recorrer quando constatar a ausência ou insuficiência desses serviços, atribuindo todos os malefícios ao governo genericamente.


Seria uma utopia pensar-se, no Brasil, numa divisão de responsabilidades entre a União, os Estados e Municípios que envolvesse todos os bens e serviços públicos e semi-públicos baseada em uma inflexível fundamentação teórica. Seria um objetivo inatingível, dada a complexidade do problema. Mas, em algumas áreas existem evidências de que se podem definir algumas responsabilidades, de sorte a minorar os problemas gerados pelas evidentes ineficiências.


A caracterização de bens e serviços públicos é apenas aparentemente precisa, visto que pode envolver uma grande diversidade de bens. Existem certos bens públicos cujos benefícios coletivos não permitem a exclusão de beneficiários e são tão difundidos e universais que o consumo individual, ou mesmo de uma coletividade local se torna imperceptível, como é o caso, por exemplo, de segurança nacional. Em outros casos, pode-se observar um transbordamento apenas marginal, sendo seus beneficiários restritos a uma pequena vizinhança em torno do consumidor, como é o caso, por exemplo, de coleta de lixo e de iluminação pública.


O critério básico de se determinar o nível de governo que deveria ser responsável pela provisão dos bens e serviços públicos, através do grau de abrangência espacial das externalidades geradas, não deixa dúvidas quando aplicado à segurança nacional e ao controle de grandes endemias (?), que devem estar a cargo da União, ou à iluminação pública e outros serviços urbanos locais, que devem ficar a cargo dos Municípios. Entretanto, permanece uma grande área de dúvida por ser praticamente impossível a delimitação do grau de abrangência espacial dos benefícios de certos bens públicos. Ademais, esse grau de abrangência distribuiu-se em um contínuo, o que exigiria a existência de tantos níveis de governo quantos fossem os bens públicos em questão.


Existem alguns bens públicos que, quando consumidos, parte dos benefícios gerados são apropriados diretamente a nível individual, não havendo um transbordamento completo desses benefícios para a coletividade. A educação, em qualquer de seus níveis, é um exemplo desse tipo de bem. O estudante é diretamente beneficiado através de um maior acesso posterior a mercados de trabalho mais sofisticados, com melhores remunerações, possibilitando-lhe uma ascensão social mais rápida. Mesmo assim, existe um transbordamento dos benefícios gerados pelo consumo de serviços educacionais uma vez que a própria comunidade local poderá apresentar melhores condições de convivência e de vida em decorrência de um maior nível de educação.


Esses benefícios coletivos são difusamente espalhados a nível regional. Também no nível nacional, há um ganho em termos de benefícios coletivos por se incorporarem novas dimensões, tais como identidade nacional e desenvolvimento econômico, social, cultural, científico e tecnológico de um povo. Raciocínio análogo pode ser utilizado para caracterizar a distribuição dos benefícios públicos e privados dos serviços de assistência médica e sanitária. Não se deve continuar é nesse quadro de total indefinição onde a União, os Estados e os Municípios, por não terem área alguma delimitada de atuação, vêm assumindo encargos financeiros cada vez maiores, criando inevitáveis pressões para que se estabeleçam novas fontes de recursos e novos critérios para a distribuição das rendas entre os três níveis de governo. Não é natural esperar que as fronteiras político-territoriais internalizem por completo todos os benefícios coletivos do consumo de certos bens e serviços.


A ideia da “proximidade da comunidade” é um refinamento do critério básico da abrangência da externalidade e poderá servir para diminuir um pouco a área nebulosa da distribuição de competência. Assim, ao governo federal caberia o comando de toda a política econômico-social no sentido de promover uma redistribuição dos benefícios da atividade econômica, de garantir um crescimento econômico acelerado, com pleno emprego, o controle da inflação e o equilíbrio do balanço de pagamentos. Com a União ficaria todo o planejamento e a coordenação geral das diretrizes e políticas de educação, saúde e saneamento, transporte, etc. Dentro desse planejamento e coordenação geral, a União, através dos diferentes Ministérios, estabeleceria os padrões mínimos de qualidade, a abrangência desejada, o acompanhamento e a avaliação de todo o sistema de provisão desses bens e serviços públicos considerados de interesse nacional, no sentido de se manterem dentro de padrões pré-fixados.


Os governos estaduais e municipais ficariam com a responsabilidade pela provisão de todos os bens e serviços públicos considerados locais ou regionais em virtude da limitação espacial das externalidades ou da relevância dos benefícios privados envolvidos.


Existem inúmeras vantagens de uma proposta de descentralização da execução desses serviços, entre as quais cabe destacar:

  1. O Governo Federal, ao planejar e coordenar, sem executar, ficaria mais livre para elaborar planos e avaliar os resultados das Políticas Nacionais de Educação Cultura e Desportos, de Saúde e de Transportes;

  2. Haveria maior possibilidade de participação direta dos beneficiários e da coletividade local, dada a maior proximidade com o nível de governo responsável pela provisão de serviços; e

  3. Facilitaria a integração entre os vários níveis de ensino e entre os diferentes serviços de saúde, com graus de sofisticação distintos, evitando-se o superdimensionamento de uns em prejuízo de outros.

29 visualizações

Posts recentes

Ver tudo

VIVA!